日前，財政部政府債務研究和評估中心發布2021年5月地方政府債券發行情況。數據顯示，1~5月已發行新增地方政府專項債券5726億元，完成已下達債務限額的16.51%。盡管自3月“開閘”以來，新增專項債發行逐月提速，但5月份發行規模卻未達到市場普遍預期的二季度發行高峰，發行進度也低于前兩年。

    專家表示，在國內經濟復蘇的大背景下，地方財政穩增長壓力較小，發行新增專項債意愿較低。而今年財政部對專項債項目的高要求以及對項目集中發行的不認可，影響到專項債發行速度。接下來，約3萬億的新增專項債待發限額將沖擊后續地方債供給工作，今年的新增專項債發行工作或將延至四季度，存在“發不完”的可能性。

    5月專項債發行

    低于預期

    據財政部政府債務研究和評估中心數據，5月份各地發行地方債8753億元，其中，發行新增地方債券5701億元，再融資債券3052億元。5月新增地方債中，包含一般債券2181億元、專項債券3520億元。

    由于今年新增地方債直到3月末才開啟發行，且往年財政部都要求在10月份發行完新增專項債。市場普遍認為今年新增地方債發行節奏將前置，同往年一樣于二季度內集中發行，并預計5月出現發行高峰。但從5月份地方債實際發行情況來看，雖然新增地方債發行規模逐月遞增，但整體發行節奏依然偏慢，尤其是新增專項債的發行低于預期。

    數據顯示，今年1~5月份，各地累計發行新增地方債9351億元，完成已下達債務限額的21.91%。其中，已下達限額8000億元的新增一般債當前已發行3625億元，完成45.31%。已下達限額34676億元的新增專項債當前已發行5726億元，完成16.51%，明顯低于2019年和2020年的同期發行規模與進度。

    財信證券首席經濟學家伍超明在接受證券時報記者采訪時表示，導致專項債發行低于預期或有三個原因。一是今年專項債額度下達時間較晚，疊加省級政府向市縣分配額度需要時間和流程，因此市縣等主要發債主體獲得專項債額度的時間并不長。二是今年財政部取消了地方債發行時限要求，地方政府根據實際需求自行決定發債時間，在地方政府穩增長壓力較小的情況下，上半年專項債發行意愿有所減弱。三是今年是“十四五”規劃元年，各地根據“十四五”目標正著手建立五年投資規劃，規劃明確后地方政府才會建立項目儲備庫，因此今年項目儲備工作進展可能有所延后。

    華創證券研究所所長助理、首席宏觀分析師張瑜認為，從決策層視角看，開年以來出口極佳，經濟持續恢復，使財政逆周期發力的必要性不高，而將財政政策資源后傾，可以對沖下半年經濟的潛在回落，新增專項債節奏正反映了這樣的政策意圖。從地方視角看，今年財政收支平衡邊際大幅改善，地方財政邊際上并不“缺錢”，導致地方新增專項債發行意愿較低。

    蘇寧金融研究院宏觀中心副主任陶金還向記者指出，在穩增長壓力不大、地方債務風險集聚的情況下，當前財政部對地方債尤其是專項債的項目質量、收益前景匹配等方面的要求更高，而更嚴格的評估工作也將影響到專項債發行速度。

    3萬億待發限額

    難以集中發行

    經全國人大批準，2021年預算安排新增地方政府債務限額44700億元。其中，一般債務限額8200億元，專項債務限額36500億元。記者根據1~5月新增專項債發行規模測算發現，今年新增專項債還有30774億元限額待發行。

    在陶金看來，從當前專項債發行壓力看，若要按往年10月發完新增專項債限額的要求執行，則會要求后續專項債加快發行節奏并進行集中發行，但這與財政部今年的政策表述相矛盾。

    對于專項債的發行節奏，財政部黨組書記、部長劉昆在5月6日發表的署名文章《建立健全有利于高質量發展的現代財稅體制》中提到：加強地方政府債務管理。根據經濟社會發展和財政支出需要，合理把握債券發行節奏，推動各地做好項目儲備，優先選擇成熟度高的項目予以支持。

    廣發證券固收首席分析師劉郁認為，財政部在發行節奏上的表態，意味著以往年份政府債集中于數個月內發行的模式，可能在今年難再現。財政部均衡發債節奏也表現為地方債和國債發行節奏的平衡，5月份多只國債發行規模相對4月同期限發行規模明顯縮減，可能是在為地方債發行“讓路”。

    在做好專項債發行工作上，財政部有關負責人還在2021年一季度財政收支情況新聞發布會上提出，下一步，財政部將加強專項債券管理，基于預算一體化管理系統，通過信息化手段對專項債券發行使用實行穿透式監管，及時掌握項目資金使用和建設進度等信息。

    伍超明認為，實行專項債穿透式管理短期會拖慢專項債發行節奏，但長期能夠提高專項債券發行速度。在實行專項債穿透式管理的初期，有關部門需要對大量的存量債務進行排查，可能耗費時間偏長。同時，政策建立初期各項制度仍不完善，地方參與穿透式監管試點的積極性也不高。不過，穿透式管理政策的建立有利于規范我國專項債發行流程，隨著日后成功范例不斷積累，長期來看有利于專項債發行提速。

    新增專項債

    可能“發不完”

    由于發行進度不及市場預期，以及今年財政政策對專項債發行節奏、發行工作的安排部署。多位專家認為，今年新增專項債的后續發行工作存在諸多變數，發行時間窗口或將滯后一個季度至四季度發行完畢。此外，今年也存在無法按預算安排發完限額的可能性。

    伍超明預計，專項債發行高峰將延后至三季度，而四季度發行比例較往年或有提升，延后完成新增專項債額度的可能性偏高。根據歷史經驗，新增專項債發行高峰多集中在6~8月份，而今年尚有約3萬億元的新增專項債待發行，因此三季度出現發行高峰的概率較大。另外，由于財政部對發行節奏的表態，專項債集中發行模式或很難再現，四季度專項債發行比例提升的概率偏大。

    張瑜則給出了三種6~12月新增專項債發行的可能情景。第一種預計如往年一樣10月發完新增專項債，追趕2020年進度。第二種預計將在12月發完，也就是新增專項債發行整體滯后約一個季度，和今年提前下達新增限額的時滯基本一致。第三種預計12月將發剩5000億元新增專項債。不過，考慮到財政部將及時出臺專項債券用途調整工作指引，今年很難發剩太多。

    伍超明表示，新增專項債額度用不完的情況并非首次。2020年用于支持中小銀行補充資本金專項債就未全部發行完畢。加上諸多政策因素如項目審批和穿透式監管要求，都增加了今年新增專項債“發不完”的可能性。總體來看，財政部后續如何安排新增專項債發行工作還需進一步觀察。