■楊萍 楊小玲

    “三農”是關系國計民生的根本性問題，鄉村振興作為解決“三農”問題的國家重大戰略性決策，自黨的十九大首次提出以來備受矚目。而有效地資金投入是支持鄉村振興戰略發展的重要基礎，扎根于當地，服務于“三農”的農信機構是促進鄉村振興的重要主體，對社會經濟發展有著不可或缺的作用。

    但近年來，農信機構不良貸款率持續上升，遠高于同期商業銀行，風險壓力進一步增大。2023年中央一號文件提出要加快農村信用社改革化險，不良貸款率是衡量農信機構風險高低的一個重要指標。

    農信機構不良貸款成因

    新形勢下農信機構不良貸款的形成既有客觀原因，也有主觀原因，主要有：

    一是受經濟形勢和市場競爭的影響。農信機構的服務對象主要為小微企業，在經濟換擋壓力下，小微企業更易受到經濟沖擊，容易導致農信機構不良貸款率過高。農信機構受不能放異地貸款的限制，貸款基本投向當地，盡量做到信貸不出縣、資金不出省，選擇的客群和客戶有限。數字化時代，隨著大型商業銀行不斷拓寬普惠金融業務并憑借其規模優勢、業務完善程度和風險控制能力，對農信機構進一步擠壓，使之業務范圍縮小，競爭能力較弱。

    二是受省聯社管理體制影響。自上一輪農信社改革以來，農信機構基本都按照《商業銀行法》《公司法》等規定，設有董事會、監事會、股東大會等內部控制制度，是獨立法人機構，自主經營。但另一方面省聯社對轄區內的農信機構負有管理和指導職責，尤其在人事任命和信貸發放方面，存在某些聯社領導“一言堂”，架空股東大會等現象，導致虛假信貸業務發生，嚴重影響當地金融安全。

    三是農信機構信貸關鍵內部控制環節失序。在農信社改革實踐中，農信機構都依照《商業銀行內部控制指引》《商業銀行內部評價指引》等法規，搭建“三會一層”、相互制衡的治理架構，但在制度執行上受限于多重因素并未有效發揮內部控制作用，貸前調查不全面、貸中未能識別虛假合同和貸后未執行定期檢查等。農信機構的內控約束力沒能發揮作用，由于決策失誤或因主要負責人道德問題、管理失控而形成重大失誤，對管理層或主要責任人的追究顯得無力。同時鑒于農信機構服務當地的特殊性，在貸款審批和發放一直存在“收放兩難”問題。

    四是農信系統監管未形成合力。央行和國家金融監督管理總局都對農信機構有系列指標的監管，如MPA考核及評級、1104報表、現場和非現場檢查、EAST數據等；當地市縣黨委政府對農信機構行使指導職能；省聯社行使行業管理職責，但管理手段有限，內部決策、執行、監督沒有形成制衡，容易造成“內部人控制”現象。省聯社內設的紀檢部門與稽核（內部審計）等部門也未形成有效合力。總體而言，農信系統監管主體之間未形成有效合力，監管部門之間依然存在著信息不對稱，措施相沖突等問題，致使存在監管失靈，或者監管力度不夠的現象。

    農信機構不良貸款審計目標

    農信機構的主要業務是信貸業務，審計以不良貸款為切入口，對農信機構進行不良貸款審計，旨在實現以下審計目標：

    一是揭示農信機構信貸管理中的薄弱環節，促使其更好地貫徹執行國家宏觀政策，服務當地經濟，加強信貸管理，強化內部控制，提高信貸資產質量，從而增強防范和化解金融風險的能力，推動基層農信社改革，完善現代企業管理體制。

    二是有效打擊農信系統內的金融犯罪，揭示和打擊農信系統各類金融亂象和違規違法活動，維護金融秩序穩定，保障國家金融安全。

    三是對監督者再監督，建立健全農信系統監督體系，推動省聯社和農信機構改革，從而推進金融制度的完善，將風險防范落到實處。

    農信機構不良貸款審計監督重點

    農信機構應從如下幾方面重點審計不良貸款：

    一是準確掌握不良貸款規模及投向。真實準確掌握不良貸款規模，包括已經披露的賬內不良和未披露的賬外不良。掌握不良貸款的主要投向、占比及結構，關注鄉村振興信貸投放情況，關注支農支小投放規模。審計信貸資金是否投向國家限制性領域，從而造成不良或者形成損失。

    二是關注不良貸款處置化解的真實性、合規性。關注是否存在人為調整不良資產五級分類標準，以貸還貸，掩蓋不良貸款等行為。關注批量轉讓不良資產的逆回購情況，是否存在為了隱藏或降低不良率，將不良資產賣出后再回購等問題。關注是否用其他虛假方式違規化解不良貸款的行為，如用其他行社貸款、新增貸款來歸還不良貸款；違規重組貸款和貸款展期；用股權收益不能覆蓋不良貸款本息的股權重組、債轉股、抵債來化解等問題。關注不良貸款責任在各環節之間分攤的合理性。不良貸款的形成涉及授信調查、審查、審批、用信、貸后管理、資產保全等多個環節，責任認定需要在這些環節中找出導致不良貸款的責任，并在各環節之間合理分配責任比例。

    三是關注不良資產核銷的合規性。檢查呆賬核銷是否符合程序，通過篩查關聯方以及核銷清收臺賬中回收率高、回收時間較短的貸款，審查有無將正常經營的企業貸款、特定關系人的貸款以及有抵押物的貸款進行核銷，以達到人為降低不良率、粉飾財務報表以及套取清收獎勵資金等問題。關注不良貸款批量轉讓價格是否偏低，以房產、土地進行抵押的資產，是否存在以明顯較低的價格進行轉讓，造成核銷損失。

    四是不良貸款的監管方面，主要涉及貸款、不良貸款、不良貸款處置等方面的內控制度制定、流程、執行情況。審查貸款人是否遵從“貸審分離、分級審批”的原則，按要求對報批材料的完整性、有效性認真核實，是否按規定進行信貸擔保法律審查，審查意見是否客觀公正、充分揭示分析并提出針對性的意見。審查審貸會會議記錄是否完整，投票表決是否嚴格執行回避制度，是否存在人為干預審貸會、領導“一言堂”等現象。審查貸款合同內容，是否存在還款約定不清晰，違約責任、監督措施不明確以及合同填寫存在錯填、漏填等問題。審查在合同簽訂時是否對借款人主體資格的合法有效性以及授權情況進行核實。

    五是農信機構風險防控方面。結合近年來農信機構主要的財務指標、監管指標完成情況，從政策風險、信用風險、流動性風險、操作風險、市場風險等方面出發，對農信機構面臨的主要風險進行揭示、分析。重點關注行社領導層、部分大股東是否利用自身權利，從事多種監管套利活動，造成不良貸款，影響當地金融安全。

    （作者工作單位分別為：云南省審計廳南京審計大學）

（編輯 郭之宸）